关于对《和田市农村供水管理办法》修订草案起草解读

关于对《和田市农村供水管理办法》修订草案

起草解读

一、制定必要性

《和田市农村饮水工程管理办法》（和市政办〔2019〕26号）自2019年9月颁布至今却一直未作更新，针对现阶段发展进程中出现的一些亟待解决的，如供水设施的管理主体界定不清违章用水行为屡禁不止等问题，亟需对城乡居民供水用水行为提出新的规范以立法的形式提出具体、可操作的解决方案，因此市水利局根据《新疆维吾尔自治区农村供水管理办法》《和田地区农村供水管理办法》及相关法律法规，起草并修订完善了《和田市农村供水管理办法》（以下简称《办法》），现将以下几个方面说明制定必要性：

（一）落实国家及自治区关于农村供水管理政策要求的必要

在党中央、国务院的高度重视下，地方政府的严格执行、积极落实，各部门齐抓共管、共同推进下，“十三五”期间，通过实施农村饮水安全巩固提升工程，提高了农村饮水集中供水率、自来水普及率、供水保障率、水质达标率。落实政府主体责任，建立健全管理维护长效机制，创新工程管理体制，进一步提升了农村饮水安全保障水平。

2021年年底，和田市全部解决了饮水安全问题，共建成水厂5座，跟新改造供水管网1961公里，完成投资5.4亿元；全市151个行政村村村通自来水，农村自来水普及率为100%，保障农村饮水安全水质、水量、方便程度、供水保证率“4项指标”达标。

《和田市农村饮水工程管理办法》（和市政办〔2019〕26号）自于2019年颁布，其立法背景是，和田市大力发展农村饮水安全工程建设，故其立法目的是加强农村饮水工程管理，确保饮用水安全和饮水工程正常运行。《和田市农村饮水工程管理办法》施行三年多来，成绩卓著，但“重建设，轻运营”等弊端也逐渐显现，农村供水工作已从过去多年“以建为主”发展到“建管并重、以管为主”的新阶段。水源地保护、供水用水双方权利义务、供水管理模式创新、落实主体责任等方面的新问题、新情况、新矛盾也不断显现，现行《和田市农村饮水工程管理办法》已经不能满足当下需求。故将《和田市农村饮水工程管理办法》拓展为《和田市农村供水管理办法》扩大了立法外延，更契合现实的需要。

2019年6月19日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议中要求巩固提高农村饮水安全水平，保障基本民生。党中央及国务院高度重视农村饮水安全工作，并将其作为脱贫工作的重要考核指标之一。

随着经济社会的发展，农村供水管理中暴露出新的问题，为扎实推进农村饮水安全巩固提升工程建设，按照乡村振兴战略的部署要求，水利厅会同相关部门启动编制“十四五”农村供水规划，推动城乡一体化和规模化供水工程建设，并深化工程建设和运行管护体制机制改革仍将是提高农村供水管理水平的重点。

（二）积极落实农村供水管理主体责任，完善地区农村供水管理长效运行的法治保障的必要

农村饮水工作关乎广大农村居民的切身利益，在《水利部关于建立农村饮水安全管理责任体系的通知》中，强调在农村饮水工程建成后，农村居民饮水问题得到显著改善，但是饮水工程管理能力相对薄弱，部分地区还未建立长效的管理机制，为进一步实现农村供水保障工作良性运行，必须落实农村供水管理责任体系，提出“三个责任”及“三项制度”的要求，进一步明确各级部门的工作机制，确保责任落实到位。

一是进一步明确供水用水双方主体地位、运行管理责任的必要。供水单位与用水户双方是平等的市场主体，本应没有孰优孰劣，高下之分，长期以来供水单位中存在由水行政主管部门领导兼职负责管理的情况，变相形成了具有行政管理职权的公司。为进一步推进政企分离，落实主体责任，确保供水单位的独立主体地位尤为重要。针对现行办法中供水单位与用水户之间的权利义务规定缺失的问题，首先需要明确供水公司作为农村供水工作实际运行管理的主体，承担着农村供水工程的维护和供水管理责任。用水户为实际消费主体，理清两者之间的关系。再次，通过《办法》的制定严格规定供水单位的义务，向用水户提供符合要求的供水服务，保障正常供水，落实相应维护工作。

二是分清供水工程产权与管理权划分，管理模式创新的必要。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，推进供水工程产权制度改革，以期达到明晰工程所有权，管理权和经营权的效果。市农村供水工程全部由国家投资建设，但是所有权与管理权的区分有利于政企分离，更有利于实行企业化管理，市场化运作。多角度的结合水行政主管部门行政监督职责与供水单位市场运行管理的优势提高农村供水工作的成效。

三是协调工程运行成本与水费计收方式，合理制定水价的必要。目前，农村供水工程的监督责任已经逐级确定并落实，但是因未考虑到部分区域供水用水的特性而忽视了基层供水管理工作的独立性，影响了供水单位供水工作的实际运行，并进而导致农村供水水价的制定与运行成本、维修养护、供水用途、核算标准、居民负担能力，政策补贴等丧失协调性。而解决此问题除了需要确立农村供水水价确定的基本原则外，更需要将监督权划分到水行政主管部门，确保水价按实际情况进行浮动。

四是分清水源保护地权限的划分，对违法行为依法处罚的必要。2016年《中华人民共和国水法》修改后，该法在法律责任中将水源保护地的划分权限予以明确，2017年《中华人民共和国水污染防治法》在旧法的基础上修改了55处，涉及到饮用水保护的内容，提出了从水源到群众水龙头的保障用水安全措施。其中明确规定，县级以上地方人民政府应当组织有关部门监测、评估本行政区域内饮用水水源、供水单位供水和用户水龙头出水的水质等饮用水安全状况。同时，对在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整治。

五是进一步落实供水管水主体责任，法律处罚得到全面覆盖的必要。市水行政主管部对实际农村供水管理中监管难的一个重要原因即为目前的水行政主管部门的监督管理力度薄弱，并没有在规章中赋予水行政主管部门对农村供水工作中存在的违法行为进行处理的相应有力手段，使水行政主管部门在应对类似情况时无法可依，就像无牙之虎。现行的规章不仅对水行政主管部门的授权不明确，对供水单位及用水户相应责任的规定也较少，从而导致针对违法现象，水行政主管部门空有行政管理之责，却难落到实处。规章处罚的真空，行为人不必担心因实施违法行为而受到处罚，势必会滋生消极怠慢。因此，应当制定本《办法》加强政府水行政主管部门的管理监督权和处罚权，并通过本《办法》的制定落实水行政主管部门、供水单位及用水户三方的主体责任，从而促进和田市农村供水工作长期高效的运行。

二、制定依据

（一）自治区人民政府令第223号《新疆维吾尔自治区农村供水管理办法》《和田地区农村供水管理办法》（和行办规〔2022〕5号）的颁布实施，着重解决“建管并重、以管为主”的新阶段中发现的问题，在水源地保护、供水用水双方权利义务、供水管理模式创新、落实主体责任等方面提供了法律支持。因此自治区人民政府令第223号《新疆维吾尔自治区农村供水管理办法》《和田地区农村供水管理办法》（和行办规〔2022〕5号）是起草本“办法”的重要依据。另外，自治区人民政府办公厅《关于做好农村供水保障工作的实施意见》（新政办发〔2021〕105号）、和田行署办公室《印发<和田地区关于贯彻落实农村饮水安全管理责任体系全面提升管理能力的实施方案>的通知》（和行办发〔2019〕51号）、国家发展改革委 水利部关于印发《国家节水行动方案》的通知（发改环资规〔2019〕695号）、《中华人民共和国水法》、《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国水法>办法》《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》、《水利部关于进一步加强农村饮水安全工程运行管护工作的指导意见》（水农〔2015〕306号）、水利部 财政部《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》（水建管〔2013〕169号）、关于印发《农村饮水安全工程建设管理办法》的通知（发改农经〔2013〕2673号）、和田市政府办公室《关于转发和田市农村饮水工程管理办法的通知》（和市政办〔2019〕26号）、《中华人民共和国档案法》、《水利工程建设项目档案管理规定》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》、《饮用水水源保护区划分技术规范（HJ338-2018）》、《中华人民共和国水污染防治法》、《新疆维吾尔自治区水利工程管理和保护办法》（自治区人民政府令第168号）、《新疆维吾尔自治区取水计量设施管理办法（暂行）》、自治区人民政府办公厅2021年《关于做好农村供水保障工作的实施意见》〔2021〕105号等都是制定本“办法”的依据。

（二）农村供水用水是事关全面建成小康社会的重要民生工程。在政策制定方面，发展改革、水利、卫生三个部门协商配合先后出台了《关于加强农村饮水安全工程建设和运行管理工作的通知》、《关于加强农村饮水安全工程卫生学评价和水质卫生监测工作的通知》、《关于进一步加强农村饮水安全工程水质保障工作的通知》等一系列政策性文件，明确要求加快推进农村供水管理立法，通过强化主体责任，把供水管理全面纳入到法制化轨道，推进农村供水管理条例的制定；建立务实高效管用的监管体系，形成上下联动、信息共享，齐心协力的监管格局。要求充分发挥政府统筹规划、政策引导、制度保障作用，在实践中积极探索总结符合农村实际情况的建设和管理方式。

（三）相关法律法规的修订是本“办法”的制定依据。

《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》分别于2016、2017年完成修订并实施。基于上位法作出的重大修订以及地区经济社会的快速发展使农村饮水工程的管理工作更加复杂，2019年颁布的《和田市农村饮水安全工程管理办法》实施三年来暂未做修订更新，由于无法适应市供水行业发展的需要。为加强市农村供水管理，发展农村供水事业，满足农村居民生活用水以及其他用水需求，保障饮用水安全，维护供水企业和用水户的合法权益等针对性问题以及新生问题，现行的相关管理规范急切需要根据国家法律、法规的规定和和田市实际情况，进行相应调整和完善。

三、制定过程

为进一步提高《和田市农村供水管理办法》的可操作性，发挥实际效益，市水利局农村饮水安全服务中心按照相关法律法规起草了《和田市区农村供水管理办法》（征求意见稿），征求各乡（镇）人民政府、市直相关成员单位及地区水利局共12家单位的意见建议，均回函，收集3家单位修改意见建议共计17条，已采纳17条，未采纳0条。

四、主要内容

（一）关于供水管理主体责任问题

农村饮水工作关乎广大农村居民的切身利益，在《水利部关于建立农村饮水安全管理责任体系的通知》中，提出“三个责任”及“三项制度”的要求，其中“三个责任”中规定实行“省总负责，市县抓落实”的工作机制，确保责任落实到位。明确规定地方人民政府的主体责任，水行政主管部门的行业监管责任，供水单位的运行管理责任。

（二）关于供水工程所有权与经营权问题

深入推进供水工程产权制度改革，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，以达到明晰工程所有权，管理权和经营权的效果。考虑到市农村供水工程全部由国家投资建设，实行所有权与管理权的区分有利于政企分离，更有利于供水单位实行企业化管理，市场化运作。据此，《办法》中第十四条和第十五条分别规定了供水工程的产权确认和管理经营权的确认，充分发挥水行政主管部门行政监督职责与供水单位市场运行管理的优势，进一步提高农村供水工作的成效。

（三）关于农村供水水价调整机制问题

合理的水价调整机制是保障供水单位正常经营，确保供水服务质量及安全供水的基本条件。为理顺供水价格形成和调整机制，根据国家《价格法》《中华人民共和国水法》有关规定，为维护用户供水安全及供水企业合法权益，本《办法》中第三十条规定了水价制定的原则应按照“补偿成本、公平负担”的原则确定。

为弥补供水单位因承担社会责任、价格不到位等政策性原因造成供水单位亏损，本《办法》中第三十条规定“水价低于供水成本的，应当依法调整价格或者由政府给予适当补贴。”

（四）关于供水单位与用水户权利义务问题

针对现行办法中供水单位与用水户之间的权利义务规定缺失的问题，需要明确供水公司作为农村供水工作实际运行管理的主体，承担着农村供水工程的维护和供水管理责任。用水户为实际消费主体，理清两者之间的关系尤为重要。据此，本《办法》中专门对供水单位的义务（第二十六条）作出规定；明确用水户的义务（第二十七条）；对供水单位与用水户签订供水用水合同明确双方权利义务（第三十三条）。

（五）明确农村供水工程的所有权和管护主体

根据《农村饮水安全工程建设管理办法》（发改农经〔2013〕2673号文）第二十三条“农村饮水安全工程项目建成，经验收合格后要及时办理交接手续，明晰工程产权，明确工程管护主体和运行管理方式…以政府投资为主兴建的规模较大的集中供水工程，由按规定组建的项目法人负责管理；以政府投资为主兴建的规模较小的供水工程，可由工程受益范围内的农民用水户协会负责管理；单户或联户供水工程，实行村民自建、自管。由政府授予特许经营权、采取股份制形式或企业、私人投资修建的供水工程形成的资产归投资者所有，由按规定组建的项目法人负责管理。”本《办法》第十五条对管护主体划分标准做了重新修订：在不改变供水工程基本用途前提下，集中式供水工程可以由产权所有者依法通过承包、租赁或者委托管理等方式，确定集中式供水工程的运行管护主体。

规模化供水工程的产权所有者，应当成立专门的经营管理机构或者委托专业的供水管理企业负责供水工程的运行管护，水行政机关要加强监督管理。

小型集中式供水工程的产权所有者，可以确定由专业的供水管理企业或者基层水利管理单位、村民（居民）委员会、农民用水合作组织、个人等负责供水工程的运行管护。

（六）明确供水单位的资质条件及与用水户之间的权利义务关系

随着农村供水的市场化发展，供水单位逐渐企业化运作，已成为供水工程管护的市场主体，因关涉供水水质等民生问题，故应对其资质条件作出要求。本《办法》第二十六条供水单位应当履行管护义务，遵守下列规定，保证安全稳定供水：（1）应当依法持有取水许可证和卫生许可证；（2）供水单位水管人员实行聘任制，由市农村供水管理机构自行组织统招聘、培训，管理单位招聘的水管人员（如：水质净化、水泵运行、水质检测、管道维修等）应当经健康体检和专业培训合格后持证（健康证和岗位培训合格证）方可上岗；（3）建立健全工程运行管理、巡查、安全生产、维修 养护、水质检测、档案管理、计量收费、能力提升、应急管理、报告等各项管理制度；（4）供水水质、水量和水压应符合规定标准；（5）安装计量设施，按照核定的价格计量收费；（6）设立供水事故抢修电话，并向社会公布，接受监督；（7）接受水行政、卫生健康、疾控中心、生态环境、 发展改革、市场监管等主管部门的监督管理。

本“办法”第二十七条明确了用水户义务，“任何单位和个人、用水户不得从事下列行为，若出现违反情形，按照国家有关法律法规、规范性文件和《村规民约》承担相关责任并追究其责任人的责任：（1）任何单位和个人、用水户应当节约用水，按时缴纳水费，不得拖欠和拒付；（2）变更、暂停或者终止用水，应当到供水单位办理相关手续；（3）负责管护入户水表、水龙头及入户管线等供水设施，采取防冻措施等，保证计量设施正常使用，防止漏水爆管。（4）入户设施归用水户所有，更换水表、水龙头、入户管线等入户设施，由用水户出资解决。（5）新增用水户入户设施，由用水户投工投劳，产生费用由用水户承担；（6）任何单位和个人都有保护供水管网的责任，发现农村供水管网破损、渗漏时立即向所在地供水单位报告，联系维修。

供水单位与用水户之前的关系问题，在现行《和田市饮水安全管理办法》中界定不清，供水单位市场以饮水工程管理者身份混同了与水行政主管部门之间的权力界限。实际上，供水单位与用水户之间是基于明确供水单位与用水户双方是基于供求而形成的民事合同关系，本《办法》第三十三条供水单位应当与用水户签订《供用水合同》。鼓励使用水行政主管部门制定的供用水合同示范文本，明确双方的权利和义务。第三十一条确定了供水单位应当创新水费收缴方式, 便捷用水户缴费，提高水费收缴率。农村供水工程实行计量收费：（1）各乡镇（含辖区内站所）、各村（社区）、企事业单位、学校应安装计量设施；供水进户的用户应安装水表，以表计量。（2）农村供水工程管理者要逐步推行先进的自动计量设施、收费管理系统。用户应积极主动及时充值，保障自家供水安全，防止因欠费而导致停水。任何部门和个人不得以行政手段命令供水单位减免或无偿供水。

（七）明确水源地、水源量保护和供水工程保护的相关措施

本“办法”第二十一条水源地的保护和管理：农村供水水源保护区和保护范围的划定、保护以及水污染事故处理等措施，按

照《中华人民共和国水污染防治法》等有关法律法规规定执行，市人民政府组织有关部门划定保护范围并设立标志，供水单位定期巡查供水水源，对水源地补给范围内应植树种草绿化，涵养水源。

市人民政府水行政主管部门、生态环境部门及农村供水工程管理者要加强供水水源水质的管理和保护，对水源工程设施定期观测、维修、养护并建档登记，确保水源工程设施正常运行，防止在水源保护区内发生任何有可能污染该水域水质的活动。

任何单位、个人，若违反《中华人民共和国水污染防治法》等相关法律法规及“本办法”中水源地保护的相关规定，按照以上法律法规规定及办法进行处理，同时应当遵守下列相关规定。

（1）在河流、水库取水点上游水域内，严禁排放污水、工业废水及其它可能污染水源的任何行为。沿岸农田不得使用长效或剧毒农药，不得从事放牧等有可能污染该水域水质的活动。（2）采用地下水源的工程，特别是采用浅层水的工程，在水源周围 500 米范围内，不得设置渗水厕所、渗水坑、粪坑、垃圾等污染源。 （3）供水工程的沉淀池、蓄水池、泵站外围 30 米范围内，不得设立生活区和修建畜禽饲养场、渗水厕所、渗水坑，不得堆放垃圾、粪便，不得修建污水渠道。（4）法律、法规规定不得从事的其他行为。

本“办法”第十九条【水源量保护】市人民政府水行政主管部门以及农村供水工程管理者要加强对供水水源水量的管理和保护。（1）以河水作为工程水源的，应掌握取水口附近的水文资料，了解和掌握水源附近的气象资料及河流含沙量的变化。（2）以地下水作为工程水源的，应掌握区域内水文地质情况及附近地区地下水位的变化情况、取水情况、取水量及地下水的补给情况，划定水源保护范围。在保护范围内禁止开采地下水及开矿采矿。

本《办法》第二十四条【供水工程保护1】农村供水工程应当按照国家、自治区、和田市人民政府有关规定，划定工程保护范围和保护职责。农村供水工程管理者应当设立界桩、围栏、 公告牌，采取对取水明渠加装盖板等安全保护措施，并定期 巡查。在农村供水工程保护范围内，禁止从事影响供水工程运行和危害供水工程安全的爆破、打井、采石、取土、堆放物料、垃圾、植树等活动。在保护范围内不得修建影响供水的永久性建筑物，严禁任何单位和个人擅自改动、破坏和侵占供水设施。第二十五条【供水工程保护2】新建、改建、扩建公路、铁路、电力、通信、输油输气管道等各类工程，需要穿越、跨越农村供水工程的，应当对工程建设期间、运行过程中可能对农村供水工程造成的危害进行论证，并编制供水工程保护方案；对农村供水工程水源或者供水设施造成损害的，应当及时采取补救措施，并予以补偿。

农村供水工程需要穿越、跨越公路、铁路、电力、通信、输油输气管道等各类工程的，应当按照有关法律、法规办理相关手续。

第三十八条【供水单位考评】明确：市人民政府水行政主管

部门负责对农村供水工程管理者服务能力进行评价，并对其经营行为和服务质量进行规范和监督，开展供水工程达标活动。其考核内容按下列标准进行。（1）实际供水量达到设计能力和分期实施的供水工程的年供水量逐年递增的情况；（2）出厂水质要达到国家生活饮用水卫生标准；（3）管网的漏失率一般不能高于10%； （4）供水保证率达 95%及以上；（5）设备完好率不低于 95%； （6）水费收取率达 95%及以上;（7）群众满意度达 90%及以上；（8）供水管理单位在运行中操作无误，管理安全，无事故；（9）供水管理单位功能完备、技术先进，统一命名规则、标识标牌，站区清洁卫生、环境优美，厂容厂貌美观，基础设施配套齐全，创建农村供水规范化水厂，规范农村供水工程管理。

   （八）供水用语含义

本办法第三十九条：（1）农村供水，是指在城市供水管网覆盖范围以外，利用农村供水工程向农村居民和单位等用水户供应生活用水和生产用水（不包括灌溉用水）的活动。（2）农村供水工程，是从水源集中取水，经必要的净化消毒后，通过配水管网输送用户或者集中供水点的工程。（3）农村集中式供水工程，是从水源集中取水，经必要的净化消毒后，通过配水管网输送到用户或者集中供水点的工程。（4）规模化供水工程，是指设计日供水一千立方米以上或者设计供水人口一万人以上的集中式供水工程。（5）小型集中式供水工程，是指供水人口在一百人以上，但是未达到规模化供水工程标准的集中式供水工程。（6）分散式供水工程，是指使用和采用简易设施及工具直接从水源取水，或者供水人口一百人以下的供水工程。（7）用水户，是指由农村供水工程供水的农村居民、村民（居民）委员会及驻村单位、乡镇政府机关、乡镇各类站（所）、农村学校（幼儿园）、卫生院、个体工商户、乡镇企业等用水主体。（8）农村供水工程管理者是指负责农村集中供水工程管理的管理单位、组织和个人，包括企业、事业单位、用水协会或组织、管理人员。

和田市水利局